Curtea de Conturi, radiografie a performantei invatamantului superior din Romania

Vezi in documentul atasat si in text ce a descoperit Curtea de Conturi.

• Scaderea drastica a natalitatii, o unda de soc resimtita in invatamantul preuniversitar si apoi in cel universitar. Chiar si efectivele studentesti din anul universitar 2013/2014 vor ramane o amintire

Contractia sistemului de invatamint preuniversitar nu este o optiune politica subiectiva, ci un imperativ al unei realitati demografice, a constata Curtea de Conturi. Astfel, populatia din grupa de virsta 0-19 ani s-a redus cu 3,3 milioane persoane in anii 1990-2015, iar pentru anii 2015-2040 se prevede o reducere de aproape 0,7 milioane persoane. Ciclurile care compun invatamintul preuniversitar se confrunta de ani buni cu efective de virsta scolara reduse la jumatate fata de anul 1990.

Unda de soc a diminuarii drastice a populatiei de virsta scolara din grupele de virsta 0-4 ani, 5-9 ani, 10-14 ani si 15-19 ani s-a propagat, incepind cu anul 2010, si in populatia de 20-24 ani, specifica educatiei superioare. Conform prognozei Eurostat, populatia din grupa de virsta 20-64 de ani va scadea cu 2 milioane in 2040 fata de anul 2015. in aceasta situatie, cifre de 907.353 studenti inmatriculati in invatamintul superior in anul universitar 2007/2008 nu vor mai fi posibile. Chiar si efectivele studentesti de 433.234 persoane din anul universitar 2013/2014 vor ramine o amintire.Concurenta acerba de pe piata serviciilor de educatie superioara va obliga universitatile sa se reformeze si sa creasca calitatea serviciilor educationale furnizate.

• Performantele reduse ale invatamantului primar si gimnazial. O buna parte din acesti elevi au ajuns in invatamintul superior

Populatia scolara (exclusiv invatamantul superior) s-a redus in perioada 1990/1991 - 2013/2014 cu 1,4 milioane elevi ceea ce reprezinta aproape 30% din populatia scolara din anul 1990/1991. Principalii factori care au determinat aceasta reducere sunt scaderea natalitatii, emigratia si abandonul scolar.

Totodata, gradul de cuprindere in invatamant a populatiei in varsta de 7-10 ani si 11-14 ani a inregistrat o evolutie descendenta, astfel incit in anul scolar 2013/2014 nu era cuprinsa intr-o forma de invatamint 7,2 % din populatia de 7-10 ani si 8,5 % din populatia de 11-14 ani.

In anul 2014, 18% din populatia in virsta de 18-24 ani avea studii cel mult gimnaziale si nu mai urma nici o forma de pregatire. Fata de tinta de 11,3% asumata de Rominia in Strategia Europa 2020, distanta este enorma si nu par sa existe sanse ca aceasta tinta sa fie atinsa.

La testele PISA (sistem standardizat al OCDE de evaluare a competentelor de baza ale elevilor de 15 ani) elevii romani au obtinut in permanenta rezultate slabe, fapt ce indica performantele reduse ale invatamintului primar si gimnazial. Astfel, la evaluarile PISA din anul 2012 ponderea elevilor cu performante slabe a fost de 37,3% la lectura, 40,8% la matematica si 37,3% la stiinte. Intr-o ierarhizare a tarilor membre UE pe o scala descrescatoare a ponderii elevilor cu rezultate slabe la lectura la testul PISA 2012 Rominia se afla pe locul 2 dupa Bulgaria. Ratele mari de tranzitie de la un nivel de educatie la altul ne intareste convingerea ca o buna parte din acesti elevi au ajuns in invatamintul superior.

Gradul de cuprindere in invatamint a populatiei de 15-18 ani a crescut pana in anul scolar 2009/2010, dupa care a inceput sa scada. Decizia de a desfiinta invatamintul profesional (singura optiune raminind invatamintul liceal) a condus la cresterea abandonului scolar. Din fericire in anul scolar 2012/2013 s-a revenit asupra deciziei, insa, consecintele au ramas. Incercarea de a atenua declinul populatiei scolare din invatamintul liceal prin desfiintarea invatamintului profesional s-a dovedit un esec. Dupa trei ani de crestere, aceasta a revenit in anul 2013/2014 la nivelul anului scolar 2008/2009. 

Numarul absolventilor de liceu s-a mentinut constant la cca. 200 mii, insa numarul absolventilor care au promovat examenul de bacalaureat a scazut drastic incepind cu anul scolar 2010/2011. Introducerea camerelor de luat vederi in salile de examen a salubrizat modul in care era promovat examenul de bacalaureat.

Pentru a atrage cit mai multi studenti, o parte din institutiile de invatamint superior nu mai organizau examene de admitere. In aceste conditii, s-a creat presiune asupra invatamintului liceal pentru a promova incompetenta. La randul sau invatamintul liceal avea drept criteriu de evaluare a performantei promovabilitatea. In acest mod s-a dat drum liber elevilor slabi pregatiti spre salile de curs din universitati. Gradul de cuprindere in invatamint a populatiei in virsta de 19-23 ani si peste a ajuns in anii 2007-2011 la niveluri foarte mari de peste 70%.

Intrucat institutiile de invatamint nu sunt interesate sa elimine incompetenta deoarece pierd surse de finantare, diplomele de invatamint superior au ajuns in piata muncii. Dar nu diplomele genereaza performanta ci cunostintele, competentele, abilitatile si aptitudinile.

Mentinerea unei rate ridicate a abandonului timpuriu a scolii, a unei ponderi ridicate a elevilor cu rezultate slabe la evaluarile PISA pentru elevii de 15 ani si a unui grad redus de promovabilitate a examenului de bacalaureat nu poate coexista cu cresterea accelerata a populatiei cu studii superioare.

Un invatamant superior performant nu se poate "cladi" decat pe un invatamint preuniversitar performant. Efectele negative ale unei politice orientate prioritar spre invatamintul superior au inceput deja sa se vada in insasi evolutia viitoare a acestuia. Fara o baza solida in invatamintul preuniversitar, invatamintul superior risca sa esueze calitativ.

• Avem multe universitati si facultati, insa calitatea lasa de dorit. Statul, restant si el; nu a urmarit crearea unei piete competitive a serviciilor educationale

Dupa anul 1990, numarul inmatricularilor in invatamintul superior a crescut vertiginos, Rominia inregistrind cea mai mare rata de crestere dintre toate tarile membre UE. Dar, evolutia invatamintului superior a avut o dinamica proprie, necorelata cu cea a economiei. Nimeni nu a definit calitatea si performanta sistemului in termenii indicatorilor de output si nimeni nu a tras la raspundere universitatile pentru esecuri.

Ratiunea de a exista a oricarui sistem de invatamant superior este de a produce absolventi cu calificari, competente si abilitati compatibile cu standardele de calitate si cu piata muncii si care isi gasesc loc de munca pe aceasta piata. Studentii nu au fost priviti ca beneficiari ai unei educatii de calitate si ai unor riscuri reduse de neinsertie pe piata muncii, corespunzator calificarilor si competentelor pe care trebuiau sa le obtina.

Crearea a numeroase universitati, facultati, programe de studii si specializari, nevalidate prin prisma calificarilor si a standardelor, au constituit suportul unei expansiuni numerice importante, dar indoielnica din punct de vedere al calitatii educatiei. Chiar daca s-au facut progrese in directia adoptarii standardelor si liniilor directoare europene prin infiintarea Agentiei Romane de Asigurare a Calitatii in Invatamantul Superior (ARACIS), si aceasta agentie are o capacitate functionala redusa in comparatie cu misiunea pe care este chemata sa o indeplineasca.

Statul, prin autoritatea publica centrala care raspunde de educatie, nu a urmarit crearea unei piete competitive a serviciilor educationale. Nu s-a pornit de la principiul ca subiectul finantarii publice este studentul si nu universitatile. Acestea ar trebui sa concureze pe o piata libera pentru a-si procura resursele financiare, intrucit concurenta presupune competitivitate, iar competitivitatea inseamna performanta.

Competitivitatea invatamintului superior romanesc este caracterizata si de fluxurile studentilor internationali. Romania are fluxuri nete negative, ceea ce inseamna ca numarul studentilor romani care pleaca la studii in strainatate este mai mare decit numarul studentilor straini care apeleaza la serviciile educationale din Rominia.

Institutiile din invatamintul superior rominesc nu au patruns in topurile internationale, iar atunci cind au facut-o au ocupat pozitii deloc onorante. Plasari pe locuri mai putin stinjenitoare se inregistreaza in topurile pe discipline, ceea ce scoate in evidenta faptul ca mai exista unele nuclee izolate care mai genereaza performanta. Inca vreo 10 apar in topurile mari, care evalueaza 2000 universitati. Restul nu exista decit in evidentele nationale.

In Rominia s-a facut o clasificare a universitatilor si a programelor de studiu imediat dupa aparitia Legii educatiei nationale nr. 1/2011. Prin aceasta ierarhizare s-a incercat redistribuirea fondurilor bugetare "dupa criterii de performanta", dar aplicarea principiului nu a corespuns cerintelor. Rapoartele privind starea calitatii invatamintului superior din Rominia, cunoscute si sub denumirea de Barometrele Calitatii (2009, 2010, 2011), elaborate in cadrul proiectului strategic ACADEMIS, cuprind un diagnostic lipsit de echivoc asupra calitatii precare a invatamintului universitar. Referindu-se la indicatorii care masoara starea calitatii din perspectiva relatiei dintre universitati si piata muncii si al continutului procesului educational autorii rapoartelor conchid: "daca nu introducem corectii mari si rapide in sistem si in universitati, riscam sa avem universitati tot mai putin performante, diplome tot mai multe, competente profesionale de tip individual tot mai putine si, in final, o lipsa cronica de competitivitate europeana".

• Inadecvari intre oferta universitara si cerintele angajatorilor

Romania se afla in postura unei tari furnizoare de forta de munca calificata. Un numar semnificativ de persoane cu studii superioare lucreaza deja in strainatate si este foarte probabil ca fluxurile de emigratie sa continue si in viitor. Prin aceste fluxuri Romania internalizeaza costurile formarii si externalizeaza beneficiile ei. Pentru diminuarea pierderilor financiare este necesara formularea unor politici de finantare care sa tina cont de domeniile de specializare cu fluxuri migratorii semnificative si mai ales de acelea in care se produc destructurari interne. Actualul sistem de finantare centrat pe subventionarea universitatilor trebuie inlocuit cu unul centrat pe student, singurul care permite operationalizarea unor politici care vizeaza interesele generale ale statului si nu pe cele ale universitatilor.

Expansiunea invatamintului superior, pe langa faptul ca a condus la scaderea calitatii actului educational, a determinat si o saturare relativa a pietei muncii. In ultimii ani se observa o crestere a somajului si a inactivitatii populatiei cu studii superioare, mai ales in grupele de virsta tinere. De asemenea, se evidentiaza fenomenul de incadrare in munca a absolventilor de invatamint superior in domenii conexe sau diferite fata de specializarile dobindite. Cercetarile de piata trebuie intensificate si trebuie reluate demersurile in directia efectuarii unor prognoze pe termen scurt si mediu, in vederea atenuarii dezechilibrelor intre cerere si oferta pe specializari si ocupatii. Rezultatele prognozelor trebuie sa constituie elemente pentru fundamentarea unor politici de finantare prioritara a domeniilor de specializare in care este previzibila o crestere a cererii pentru locuri noi de munca si pentru inlocuirea iesirilor din sistem.

Studiile sociologice din anii 2009-2011 au pus in evidenta inadecvari intre oferta universitara si cerintele angajatorilor. Angajatorii doresc o mai buna pregatire practica in timpul studiilor si specializarea absolventilor chiar din ciclul de licenta. In consecinta, legatura dintre universitati si piata muncii trebuie consolidata. Ratele de angajare a absolventilor trebuie sa devina criterii de performanta ale universitatilor si, in consecinta, criterii de finantare.

• Dupa 4 ani de la adoptarea Legii Educatiei Nationale, lipseste o reforma reala. Este necesara restructurarea sistemului de finantare al invatamantului superior

Sistemele de finantare a institutiilor de invatamant superior sunt foarte diverse si depind de conditiile si tendintele concrete din fiecare tara, dar si de politicile si mecanismele de finantare pe care fiecare stat intelege sa le aplice, in functie de obiectivele urmarite. Mecanismele de finantare baleiaza intre sistemele rigide bazate pe linii bugetare de sustinere a universitatilor, si cele performante, in care se platesc taxe, iar suportul financiar al statului se adreseaza in principal studentilor. in astfel de sisteme, universitatile sunt actori competitionali pe o piata a cererii de servicii educationale. Restructurarea sistemului de finantare a invatamintului superior trebuie sa porneasca de la analiza obiectiva a starii acestuia, urmata de fixarea de obiective, formularea de politici si conceperea unor mecanisme de implementare consecventa.

In prezent, principala limita a finantarii invatamintului superior este mentinerea sistemului dual (o parte din studenti nu platesc taxe iar altii sunt platitori integrali de taxe), care este ineficient, inechitabil si inert la formularea de politici. Conform analizelor CNFIS, in prezent acest sistem se aplica numai in Romania si in Rusia.

Legea nr. 1/2011 prevede ca finantarea de baza a universitatilor sa se faca prin granturi de studii fundamentate pe costuri stabilite pe student echivalent, pe domeniu, pe ciclu si pe limba de predare. Finantarea prin granturi elimina distorsiunile sistemice generate de coeficientii de cost perimati, creeaza o baza pentru imbunatatirea managementului universitar si constituie, pentru viitor, o platforma de partajare a sustinerii financiare intre stat, universitati si studenti. Insa, finantarea prin granturi bazate pe costuri a fost implementata, pana in prezent, numai pentru ciclul doctoral. Intrucit doctoranzii detin o pondere nesemnificativa in masa studentilor de la ciclurile de licenta si master, se poate afirma ca dispozitia legala mentionata nu a fost respectata.

De asemenea, Legea nr.1/2011 prevede ca granturile de studii vor fi alocate prioritar spre domeniile care asigura dezvoltarea sustenabila si competitiva a societatii. Prevederea este extrem de importanta, deoarece obliga ministerul, in calitatea sa de autoritate centrala, sa joace un rol activ in formularea politicilor educationale in concordanta cu cerintele dezvoltarii sustenabile si competitive a societatii. Dar, in realitate, ministerul s-a multumit sa joace un rol pasiv, de oficiu de centralizare a propunerilor universitatilor care aveau in vedere, in primul rind, criteriile de acoperire a propriilor capacitati educationale si de a satisfacere o cerere educationala amorfa. Implementarea acestei prevederi legale, esentiala prin schimbarea de paradigma, este departe de a fi demarata, desi unele metodologii, limitate de un fond informational deficitar, au fost elaborate deja de CNFIS.

O alta directie de reforma preconizata de Legea nr.1/2011 viza stimularea universitatilor performante, printr-o finantare suplimentara bazata pe excelenta. O astfel de orientare incumba si o crestere a eficientei utilizarii fondurilor publice, printr-o redistribuire a unei parti din resursa publica. Initial legea a prevazut ca redistribuirea sa se faca pe baza ierarhizarii programelor de studii. Dispozitia legala a fost aplicata dar, contrar spiritului legii, s-au adoptat tot felul de masuri care sa aplatizeze diferentierile. Mai mult, prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 117/2013, prevederea legala in cauza (art. 193 (7)) a fost modificata, eliminindu-se finantarea in functie de pozitia in ierarhie a programelor de studii. Evaluarea universitatilor in scopul calificarii si ierarhizarii programelor de studii a ramas un exercitiu fara impact financiar. Trebuie mentionat, totusi, ca evaluarea in vederea clasificarii si ierarhizarii programelor are importanta, chiar daca nu mai implica consecinte financiare. Ea poate deveni un instrument util in cresterea competitivitatii, deoarece ofera studentilor informatii in baza carora sa-si fundamenteze optiunile atunci cind se au in vedere criterii de calitate.

Dupa anul 2012, o serie de universitati mai mici au intrat in dificultati financiare, cauza de fond fiind scaderea numarului de inmatriculari, neurmata de o restructurare a statelor de functii. In aceasta situatie, ministerul nu a efectuat analize de fond si nu a cautat solutii reale de redresare, ci s-a limitat la acordarea repetata de ajutoare financiare. Dar, tendinta de contractare a sistemului de invatamant superior nu poate fi contracarata prin ajutoare financiare ci numai prin restructurare. Supradimensionarea statelor de functii a devenit o componenta a inadecvarii la situatia prezenta. Mai mult de atit, in ultimii ani s-a observat o deplasare a structurii statelor de functii spre gradele didactice de profesor si conferentiar, ceea ce implica si cheltuieli salariale mai mari. Aceasta modificare de structura si cresterile salariale din ultima vreme vor accentua tensiunile din sistem si presiunea asupra bugetului. Cu alte cuvinte, se va intra pe o tendinta de crestere a cheltuielilor, fara ca sistemul sa-si amelioreze performanta si sa-si adapteze dimensiunea.

In concluzie, dupa 4 ani de la adoptarea Legii nr. 1/2011 sunt necesare eforturi suplimentare pentru aplicarea unei reforme reale, care sa sustina si sa consolideze autonomia universitara, cu intarirea transparentei si a responsabilitatii publice, astfel incit absolventii sa se poata integra pe piata muncii in domeniul in care s-au pregatit.

• Eforturile Romaniei de a scolariza la nivel superior populatia tanara, anihilate de emigratia absolventilor. Romania internalizeaza costurile  acestei pregatiri si externalizeaza beneficiile
  

Indicatorul "Ponderea populatiei cu studii superioare in populatia de 30-34 ani" nu este un indicator de sine statator, care poate fi extras din contextul in care a fost definit Strategia Europa - 2020.Invatamantul superior este un factor de sustinere a unei cresteri economice inteligente, durabile si favorabila incluziunii. Pentru a indeplini acest rol, invatamintul superior trebuie sa fie de calitate, competitiv pe o piata globala si adaptat la nevoile economico- sociale. Daca nu sunt indeplinite aceste conditii, Indicatorul devine un simplu raport statistic lipsit de relevanta, care masoara numarul de diplome universitare din populatia de 30-34 ani.

Nivelurile Indicatorului analizat au fost influentate substantial de emigratia populatiei tinere cu studii superioare. Daca nu ar fi existat aceasta emigratie, Rominia ar fi depasit inca din anul 2014 tinta de 40% fixata de Strategia Europa-2020 pentru media UE-28 la orizontul anului 2020. Cu alte cuvinte, eforturile Romaniei de a scolariza la nivel superior populatia tinara sunt anihilate in buna masura de aceasta emigratie, astfel ca se internalizeaza costurile acestei pregatiri si se externalizeaza beneficiile. In formularea politicilor de finantare trebuie tinut cont de acest fenomen.

In perioada 2015-2020, conform prognozei, Indicatorul asumat prin Strategia Europa-2020 va fi superior tintei asumate de 26,7%. Dupa anul 2020, Indicatorul va intra pe un trend descendent ajungindu-se la valori mai mici decit aceasta tinta, datorita scaderii numarului de inmatriculari in invatamintul superior. Singura cale de redresare este ameliorarea semnificativa a calitatii invatamintului superior si participarea tot mai activa pe piata studentilor internationali.